Il “Volontariato” 
nella cura della salute

di Lelio  Zorzin (*) 

La realtà del volontariato è sempre stata presente nel nostro Paese, ancora prima dell’unità nazionale.
Nel passato più lontano il concetto di Caritas e di Pietas ha informato le prime manifestazioni di volontariato: ricordiamo gli Hospitalia nell’antica Roma, messi a disposizione dei cittadini più facoltosi. Le Scholae Peregrinorum prevedevano l’istituzione di ospizi e ospedali. Nel 325 d.C. l’imperatore Costantino istituiva ospizi per pellegrini, poveri ed infermi. La costruzione di ospedali si verificava dapprima nell’Oriente Cristiano e poi in quello Occidentale. Nel X secolo sorgevano confraternite religiose dedite all’assistenza, e analogamente nell’XI secolo quelle laiche. Nel XII secolo notevole è il contributo assistenziale, in forma di ospizi, da parte degli Ordini Cavallereschi Ospedalieri, quale quello dei templari e dei Cavalieri di S. Giovanni di Gerusalemme. Più recentemente il volontariato religioso si è concretizzato nelle attività assistenziali socio sanitarie di più largo respiro quali quelle della CARITAS. Il rinnovamento della Chiesa Cattolica, promosso dal Concilio Vaticano II, ha consentito ai laici di diventare protagonisti del dialogo tra Chiesa e mondo laico.
Di fronte alle grandi emergenze sociali i cittadini si sono sempre organizzati per rispondere concretamente ai bisogni presenti nel territorio e da qui è derivato il concetto di Solidarietà Sociale, con le prime esperienze delle Società operaie e di Mutuo Soccorso.
Nella prima metà del 1900 ha inizio un interesse crescente dello Stato, come Amministratore centrale ed Enti locali, verso la salute individuale e pubblica con un “mandato generale” attribuito alla classe medica. Contemporaneamente sorgono forme, prima volontarie e poi obbligatorie, di assicurazioni verso le malattie con lo scopo di garantire un equo accesso alle cure nel segno della solidarietà.
Nell’ambito del Welfare State il Volontariato degli ultimi trenta anni è passato attraverso alcune fasi cronologicamente significative: la rivoluzione liberale del ‘68, il decentramento regionale del 1972, la crisi dello Stato assistenziale e il tempo libero, talvolta legato al sistema degli ammortizzatori sociali (ad es. la Cassa integrazione). Le carenze assistenziali del Pubblico e la necessità di profitto dell’aziendalismo privato hanno stimolato il potenziamento del Terzo Settore nel quale si ritrova anche il Volontariato.
Il Terzo Settore, ossia quello del non-profit, ha dei presupposti storici nelle stesse istituzioni religiose e culturali. Il suo trend è quello di ridimensionare la presenza dello Stato e la sua sostituzione con soggetti non-profit, caratterizzati da una organizzazione di tipo assistenziale. Sono non-profit nel nostro Paese: a) le Aziende di erogazione istituzionali private, pure o miste; b) le Aziende cooperative; c) le aziende familiari. Sono nel Terzo Settore le Organizzazioni di Volontariato, le Cooperative sociali, le associazioni protosociali e le Fondazioni di carattere sociale.
Premesso che il livello di spesa sociale a carico dello Stato non può essere ancora drasticamente ridotto, il Terzo Settore dovrà provvedere a trasformare la solidarietà in sussidiarietà nei confronti dello Stato. La necessità di un Terzo Settore indipendente tra quello pubblico e quello privato deriva dalla constatazione della necessità di fornire all’utenza un servizio efficace, finalizzato alle reali esigenze del malato, vicariando in tal modo lo Stato.
Negli USA il settore non-profit, detto anche Third Sector o Voluntary Sector, ha più antiche tradizioni, è più organizzato e gode di sovvenzioni con chartade deduction per i donatori ed agevolazioni fiscali per le strutture. Da questa esperienza di Volontariato è derivata anche una capacità occupazionale nel settore assistenziale sanitario, con la realizzazione di ospedali e case di cura.
L’entità del fenomeno Volontariato nei Paesi industrializzati può essere analizzata attraverso la percentuale di investimento in tale settore rispetto al PIL: 6,3% negli USA, 4,8% in Gran Bretagna, 3,3% in Francia e 1,9% in Italia. La progressiva evoluzione, nella realtà sociale del nostro Paese, del Terzo Settore si identifica con un necessario passaggio dal Welfare State dei bisogni al Welfare Mix, ossia delle opportunità, in cui la solidarietà e il non profitto si rivolgono alle fasce più deboli rendendole anche protagoniste nell’integrare l’attività del Pubblico e del Privato.
Il Volontariato costituisce un’infrastruttura leggera di un sistema di servizi sociali di tipo ancora residuale, che è cresciuta ai margini dell’intervento pubblico, senza grandi risorse finanziarie ma con un forte legame con il servizio pubblico.
Nel nostro Paese il Volontariato è per il 74,6% organizzato in Associazioni di cui il 37% nel settore dei servizi sociali e il 16,5% in quello sanitario (Pronto Soccorso, trasporto malati, grandi istituzioni di tipo ospedaliero, in cui il Volontariato è relegato a funzioni esclusivamente assistenziali e non sanitarie).
Complessivamente le 10.516 Organizzazioni censite coinvolgono 363.000 volontari, un carico lavorativo complessivo paragonabile a quello di 60.000 lavoratori a tempo pieno; i lavoratori retribuiti sono meno di 5000 e il contributo di giovani e anziani è ancora marginale. I modelli organizzativi del Volontariato italiano sono: a) le organizzazioni in rapporto con le istituzioni ecclesiali; b) le organizzazioni all’interno del Terzo Settore; c) le forme sommerse.
Il ruolo dei volontari nelle organizzazioni del Terzo Settore si esplica: a) per il 44,5% nelle Imprese non-profit; b) per il 40,5% nelle Organizzazioni della cittadinanza attiva; c) per il 15% negli Enti di beneficenza (Enti Morali e Istituti religiosi). In particolare il volontariato strettamente assistenziale, che impiega il 24% del totale dei volontari, è rivolto per il 57% alla assistenza delle persone e per il 24,1% alla attività sanitaria; l’utenza è rappresentata per il 51% da anziani, per il 44% da malati e per il 28% da portatori di handicap.

La legislazione sul volontariato con particolare riferimento agli anziani

Fondamentale è la Legge Quadro sul Volontariato (11 agosto 1991 n. 266) che prevede l’istituzione di un Osservatorio del Volontariato, il ruolo delle Fondazioni bancarie, il Dipartimento degli Affari Sociali e la flessibilità degli orari di lavoro. A questa legge ha fatto seguito il Decreto 8 ottobre 1997 sulle Modalità per la costituzione dei fondi speciali per il Volontariato presso le Regioni e il Decreto Legislativo 4 dicembre 1997 n. 460 sul Riordino della disciplina tributaria degli Enti non commerciali e delle ONLUS. In quest’ultimo decreto assume particolare rilevanza la definizione dell’attività di settore, tra le quali quello dell’assistenza sociale, sociosanitaria e sanitaria. (tabelle)
Parimenti importante è la proposta di legge n. 3341 del 22 dicembre 1998 Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali che predispone misure di sostegno per le persone anziane non autosufficienti, l’assistenza domiciliare integrata, servizi di sollievo e di sostegno domiciliare anche con benefici economici.
Una particolare attenzione al problema degli anziani emerge dalle raccomandazioni dell’ONU Piano d’azione internazionale sull’invecchiamento (1982) e Principi delle Nazioni Unite per le persone anziane (1991). Una recente proposta di legge Norme sul servizio civile volontario delle persone in età matura e sulla promozione della loro partecipazione alla vita civica prevede l’intervento delle stesse persone anziane, singole o associate,  in favore degli altri anziani.
Sono da segnalare, con un certo disappunto per i nostri ritardi, alcune iniziative in tal senso, già in vigore in alcuni Paesi della comunità Europea: conciliazione del lavoro retribuito extra familiare con il lavoro di cura informale, riconoscimento del lavoro informale di cura svolto sia dal familiare che dal carer o dal volontario; agevolazioni fiscali per i familiari che assistono, rimborso spese e tariffe agevolate a volontari che assistono gli anziani, servizi a domicilio e Servizi di respiro.

Target del volontariato

Il target del volontariato assistenziale sanitario nel nostro Paese è rappresentato da: a) anziani indipendentemente dalla patologia associata; b) malati cronici inabili; c) malati terminali. Va precisato che oltre il 15% dei soggetti al di sopra dei 65 anni ha problemi di autosufficienza. Dopo gli 80 anni questa percentuale sale al 40-50%. Sono questi i soggetti che hanno bisogno di interventi socio sanitari.
Il limite dell’età anziana si sta spostando in avanti; i veri problemi insorgono dopo i 75 anni, quando il processo di decadimento biologico raggiunge le punte più elevate ed emergono i problemi connessi all’autosufficienza.
Sono fattori di rischio per la condizione di invecchiamento con conseguente mancanza di autosufficienza: l’artrosi, l’ictus, il diabete, le malattie del sistema circolatorio.
L’osteoporosi senile è caratterizzata dalla particolare incidenza delle fratture del collo del femore, che aumenta in modo drammatico con l’età: il 6% delle donne dai 75 anni ai 79 anni, il 21,45% nelle donne dagli 85 agli 89 anni ed il 48,6% nelle ultranovantenni. Il rischio di frattura nell’anziano si correla al rischio di caduta; il 40% dei vecchi cade almeno una volta. In Italia i costi per i soli ricoveri ospedalieri per frattura del femore si aggirano intorno ai 900 miliardi di lire l’anno.
Le malattie dell’apparato respiratorio riguardano il 20% dei maschi ed il 17% delle femmine dopo i 75 anni di età, a parte il declino della funzione respiratoria.
Tra i 60 ed i 70 anni meno del 30% dei soggetti presenta una caduta delle capacità mentali e psicologiche; tra gli 80 ed i 90 anni circa il 40% degli anziani mostra un certo declino. Circa il 50-70% di coloro che soffrono di demenza hanno il morbo di Alzheimer; nel 75% dei casi l’età dei malati va dai 40 ai 59 anni, mentre nel 26% oltre 60 anni. L’85% di questi malati vive in casa con  i familiari, il cui impegno assistenziale si svolge 24 ore su 24. Si ritiene che non meno di 500.000 italiani siano colpiti da questa malattia.
Con l’avanzare dell’età il cuore presenta una riduzione della frequenza cardiaca massima e della contrattilità miocardica; l’infarto del miocardio è in netta regressione ma concentrato negli strati sociali più deboli. Tutto il sistema vascolare va incontro ad un progressivo deterioramento della struttura nell’intima e media delle arterie con fenomeni di calcificazione. L’apparato locomotore è soggetto ad un più precoce invecchiamento: a parte l’osteoporosi, le performances muscolari declinano progressivamente, di pari passo con il depauperamento in calcio delle ossa. La massa renale diminuisce del 10-20% dai 30 ai 70 anni; il filtrato glomerulare diminuisce del 50% dai 50 ai 90 anni.

Proposte operative per il volontariato del 2000

Va sottolineato innanzitutto che l’innalzamento del tasso di aspettativa di vita alla nascita comporta inevitabilmente un aumento del Tasso di morbilità e inabilità e quindi un incremento dei costi sanitari, delle strutture assistenziali e di accoglienza degli anziani.
Il volontariato può operare sia coinvolgendo i media a rappresentare la condizione anziana in una società per tutte le età, sia informando direttamente sulle possibilità di cura esistenti, superando le barriere culturali e sociali. Nel Welfare state non si può, infatti, trascurare proprio le ineguaglianze dovute alle diverse capacità delle persone di utilizzare ciò che viene offerto a tutti. Un esempio positivo in tale direzione ci viene dall’operato della Fondazione Finney, che divulga le conoscenze sui diritti e possibilità concrete relative alle persone della terza età.
Tenendo presente che l’invecchiamento non è una malattia ma una diminuzione progressiva delle attitudini e delle capacità funzionali, almeno in parte emendabili, il volontariato deve altresì provvedere ad incrementare le risposte alle esigenze degli anziani in casa e in famiglia attraverso iniziative tendenti a : prevenire la dipendenza dell’anziano autonomo; prevenire la ghettizzazione degli anziani con ridotta autonomia o totale dipendenza; il riconoscimento e il sostegno economico ai familiari e curanti informali degli anziani; aumentare l’occupazione retribuita nel settore dei servizi (piccole imprese e non-profit nella economia locale); l’eventuale riqualificazione dei lavoratori socio sanitari e sanitari già operanti, particolarmente se immigrati. Da segnalare, infine, la lodevole iniziativa della valorizzazione degli anziani attivi nel gestire servizi verso altri anziani e cittadini in genere.
In particolare, sotto l’aspetto strettamente sanitario, il volontariato può utilmente concorrere alla soluzione di alcuni problemi che pesano nella nostra Società: l’assistenza sanitaria riabilitativa, l’istituzione di presidi geriatrici polivalenti e consultori, l’assistenza sanitaria domiciliare, l’ospedalizzazione a domicilio, l’attuazione di una educazione terapeutica del malato, l’informazione del  malato e della famiglia. Il volontariato di settore potrebbe potrebbe anche utilmente intervenire nel modificare l’indifferenza dei sanitari per l’outcome e la compliance dei malati e lo sbilanciamento verso la diagnosi e cura, che comporta spesso solo un’attenzione virtuale sugli aspetti di prevenzione e di riabilitazione.
Per concludere, è doveroso sottolineare che il compito attuale della Politica è quello di riportare al core della programmazione politica il tema delle condizioni di sviluppo del settore del volontariato poiché, se esso non verrà adeguatamente affrontato, potrebbe verificarsi una sua progressiva emarginazione dall’impianto futuro delle politiche sociali o la creazione di barriere artificiali tra una espressione produttiva di solidarietà e una destinata a naufragare nell’informale ed isolato.

Premesso che la Corte Costituzionale, in merito all’art. 15 della Legge 266/91 si è espressa nei seguenti termini: “Il volontariato è la più diretta realizzazione del principio della Solidarietà sociale, che è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico”, le leggi in favore del volontariato si sono susseguite nel seguente ordine:
Legge 11 agosto 1991 n.266
Legge Quadro sul Volontariato (prevede Centri di servizio per il volontariato ed il ruolo delle Fondazioni bancarie, prevede particolari forme di flessibilità nell’orario di lavoro e nelle turnazioni per facilitare le attività di volontariato; inoltre la costituzione dell’Osservatorio del volontariato presso il Dipartimento Affari Sociali).
Decreto 8 ottobre 1997 sulle  “Modalità per la costituzione dei fondi speciali per il volontariato presso le Regioni. Disposizioni esplicative del D.M. 8 ottobre 1997 sostitutivo del D.M. 21 novembre 1991”.
Decreto Legislativo del 4 dicembre 1997 n. 460
sul “Riordino della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle Organizzazioni non lucrative di utilità sociali (ONLUS)”. In detto decreto oltre l’aspetto fiscale vengono definite le attività di settore quali la assistenza sociale, socio-sanitaria e sanitaria.
Legge del 9 febbraio 1999 n. 30
“Ratifica ed esecuzione della Carta sociale europea, riveduta con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996”.
Raccomandazioni ONU 
sul “Piano d’azione internazionale sull’invecchiamento (1982) e Principi delle Nazioni Unite per le persone anziane 1991”.
Recente proposta di Legge “Norme sul servizio civile volontario delle persone in età matura e sulla promozione della loro partecipazione alla vita civica”. Detta proposta prevede l’intervento delle stesse persone anziane singole o associate in favore degli anziani.
Proposta di Legge n. 3341 del 22 dicembre 1998 
“Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Prevede misure di  sostegno per le persone anziane non autosufficienti, l’assistenza domiciliare integrata, la partecipazione delle ONLUS e del volontariato, servizi di sollievo, aiuto e sostegno domiciliare, anche con benefici economici, per le famiglie che assumono compiti di accoglienza, cura di disabili e di anziani.
Iniziative per il “Lavoro di cura” secondo la CEE:
-Conciliazione del lavoro retribuito extra familiare e lavoro di cura informale;
-riconoscimento del lavoro informale e di cura svolto dal familiare, dal carer e dal volontario;
-agevolazioni fiscali per i familiari che assistono;
-Assegno di cura, come compenso per il lavoro informale verso gli anziani (“Invalid Care Allowance”);
-rimborso spese e tariffe agevolate ai volontari che assistono gli anziani;
-”Personal Budget” in Olanda;
-servizi a domicilio e servizi di respiro;
-self-help groups di anziani e familiari di anziani;
-nuovi moduli residenziali alternativi all’Istituto, con riferimento ai servizi di comunità
 

AILA: Osteoporosi: il tarlo silenzioso. Fond. BNC. Cangemi Ed. 1998
Alla ricerca della memoria perduta. Medici Oggi-Medicina, agosto settembre 1998
Attanasio E.: Il Sistema Sanitario tra Pubblico e Privato. Scienze Umane, Letteratura ed Arte per la Medicina. CPR Univ. “La Sapienza”, II, 1999
Berlinguer G.: Etica della Salute. Il Saggiatore 1994
Burani Procaccini ed altri: Proposta di Legge n.3341 del 28/5/98 “Disposizioni per la realizzazione del sistema dei servizi sociali”.
Cannizzo D.: L’immagine della terza età veicolata dai mezzi di comunicazione di massa. Dip. Affari Sociali 1998
Corradi A. ed altri.: Osteoporosi senile. Ed. Smith Klein e French 1987
Invecchiare non è una malattia. Medicina e Dossier. Ed. Giunti 1987
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